理论篇
第一章 绪论
第一节 土地利用规划
一、规划与土地利用规划
在汉语中，“规划”一词中的“规”，原指“校正圆形的用具”，“规者，正圆之器也”（《诗？小雅？河水序》），用作动词指画圆。“无规矩，无以成方圆”（《辞海》），从而衍生出规定、规则、规律、规章、规范等词义；而其内涵发展到现在，衍生出静态的“计划、安排”和动态的“谋划、筹划”。从社会发展的角度，规划是在区域范围内对整个区域经济社会发展进行总体的战略部署，通过综合区域内的自然、社会、经济等因素，以社会、经济、生态效益的统一和可持续发展为目标，以区域内的自然、资源、经济、社会、技术、区位等因子为条件，在区域范围内，合理地组织产出，开发资源，布局生产，发展城镇，促进区域社会、经济和生态环境的协调发展。它是一个建议未来方向的过程，涉及国民经济多个部门，需要经济、地理、建筑、工程技术、社会学、法学、环境和规划科学等多个学科的协同工作。规划最重要的特征是其未来导向性。规划是人类有目的地改造和利用自然与创建人为环境的具体行动，具有鲜明的社会目标导引和众多参与者的社会特征。规划既是对未来行动结果（目标）的预测，也是对实现这种结果的行动的预先安排，并且是在针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力，规划的行动过程中总是在不断趋近未来预期的目标。规划是实际行动的指导，作为实际行动的基础，更应充分考虑实际行动中的可能情况，以及对未知的可能情况做具体的预防措施，以填补规划存在的漏洞，或避免实际行动中可能发生的情况所产生的不可挽回的后果或影响。总之，规划与人类生活息息相关，也涉及多个学科，随着社会的发展不断完善。
土地是人类生存的基本物质条件，作为自然资源之一，只有通过人类的生产实践，土地资源价值才能得到实现，从而涉及土地资源的利用问题。土地利用是人类为了生产和生活而进行的长期性或周期性的经营或经济活动，是自然条件、社会经济及技术因素共同作用的结果，其实质是土地质量和人为干预所决定的土地功能（王万茂等，2006）。一个国家或地区国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上，因此，土地利用的广度、深度和合理程度，即是它的生产规模、水平和特点的集中反映。土地利用的目的是实现经济效益、社会效益和生态效益的合理产出。从人类发展的进程看，社会生产规模和经济发展速度随着社会的向前发展而不断提升，土地资源的需求量也在日益扩大，而土地资源的有限性将会制约人类社会和经济的发展。因此，制定土地利用规划，对有限的土地资源进行合理的规划利用十分重要。
土地利用规划是按照经济社会发展的需要，遵循相应自然规律和社会经济规律，对一定区域范围内的土地利用进行空间布局上的优化组合，并对实现该优化组合在时间上、措施上和政策上做出安排，即从时空角度对土地资源进行合理的组织利用与经营管理，合理分配国民经济各部门的用地，制定最优的土地利用方案，提高土地利用率与土地生产率，实现土地利用的经济效益、社会效益和生态效益，达到土地资源可持续利用的目的（彭补拙等，2013）。土地利用规划是一种服务于社会整体利益和公共利益，实现社会系统所确定的长远目标，提供未来系统空间发展战略，并借助合法方式通过对系统行为及其变化的控制，来调整和解决系统发展中特定问题的技术经济活动，是公共管理的一种形式。它既具有战略性，也具有近期实施的可操作性；既是调整产业结构，合理安排生产力，保障人民生活基本需求和促进国民经济发展的蓝皮书，又是编制年度土地利用计划及审批各项用地的重要依据。它是对土地利用管理系统发展战略的总体谋划，是在众多的抉择中经过合理的评估和选择确定组合目标的过程。土地利用规划是政府调节土地资源配置的重要手段。通过编制和实施土地利用规划，统筹安排各项建设发展用地指标和区域布局。通过总量、区域、分类调控的手段对土地资源进行配置，引导经济及社会效益的优化。通过供地政策，促进产业结构调整。通过土地利用规划，划分土地用途分区，实行土地用途管制，实现对土地资源的合理调配，从而保证社会经济的可持续发展。规划的合理安排，关系到民生的基础设施，如水利、交通、能源及环境等和国家重点项目用地，以及重要的生态保护和旅游设施用地的用地保障，并明确供地的优先级。从技术的角度，土地利用规划的影响因素包括：可用土地的数量和土地使用制度；土地质量及其潜在生产力和土地适宜性；用于开发土地资源的技术水平；人口状况及受影响人群的需求和生活水平等。这些因素中的每一个都与其他因素相互作用，并且土地利用规划已成为旨在实现可持续的经济、社会与生态空间发展的先决条件（ Metternicht，2018）。
二、土地利用规划内涵演变
土地利用规划的概念一直是国内外学术界争议的焦点，不同的学者对规划和土地利用规划有着不同的表述。传统的土地利用规划根植于设计与工程学，重点强调土地利用方案设计，给出一个未来土地利用的设计蓝图。20世纪80年代以来，人们对人类与土地关系的态度发生了多次转变。在17世纪，土地等同于财富；后来人们通过更全面的商品概念理解了这一概念（17世纪晚期到第二次世界大战）；这一概念再次转向稀缺资源概念（第二次世界大战后到20世纪70年代）；从20世纪80年代起，土地被普遍视为一种稀缺的社区资源，既代表商品，也代表财富。这使得土地利用规划的传统内涵向综合化、多样化方向转变，包括与可持续性相关的因素（即社会接受度、经济可行性、资源适应性和环境可持续性），以及社会影响评估等方面。如此一来，综合性土地利用规划、空间土地利用规划、参与性土地利用规划、基于生态系统的土地利用规划等相关概念在20世纪80年代以后逐步出现（ Metternicht，2018）。联合国粮食及农业组织认为，土地利用规划是对土地和水资源潜力，以及土地利用方案及其关联社会经济条件的系统评估，以便选择和采用最好的土地利用方案。其目的是选择和实施那些能够满足人们需求的土地利用类型，同时保护未来的资源（FAO，1993）。随着学科的发展，人们认识到土地利用规划还应该给出行动路线，也就是向人们指出为实现未来的土地利用目标所要采取的行动过程和途径。这要求土地利用规划不仅要对土地利用未来状态进行安排与设计，同时还要指导和控制未来的土地利用过程，即土地利用规划不仅包含一个土地利用方式选择的决策过程，而且包括达到选择目标的控制调节过程。从这一角度，土地利用规划被定义为通过土地的合理利用与开发，保护和改进生产与生活环境的过程（彭补拙等，2013）。国内学者对土地利用规划内涵从不同角度进行了界定。郝晋珉（2007）认为土地利用规划是指人们根据社会发展要求和当地自然、经济、社会条件，以及历史基础和现状特点，对一定区域范围内的土地利用进行空间布局上的优化组合，并且对实现该优化组合在时间上、措施上和政策上做出安排，以求最大限度地发挥土地的综合功能，是土地利用控制的手段和措施。王万茂（2006）指出，土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划与安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。
在土地利用规划实践方面，中国规划经历了从无到有，从以国民经济计划和城市规划为主导到多部门组织、多类型规划并存，从合到分的发展和演进过程。尤其是进入21世纪以来，随着工业化、城镇化加速发展，资源环境问题日益突出，科学发展观的提出和深化，使有关部门和地方对规划工作空前重视，空间管控意识加强。《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等纷纷定位为战略性、基础性规划。各部门规划目标和思路、分类标准、分区划定方法、规划期限等的差异，导致“多规”的规模、空间布局等方面的矛盾突出。为提升空间治理能力，优化国土空间格局，各地开展了“多规合一”和空间规划体系改革的相关探索。多规合一是将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题（谢英挺等，2015）。
中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《省级空间规划试点方案》，要求以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。空间规划期限设定为2030年，试点范围包括海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州，共9个省份。2018年3月17日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，新组建自然资源部，将住房和城乡建设部等部委的规划职能整合到一起，从顶层的组织体制上对各类规划进行统筹，通过资源和事权的整合改善过去条块分割所带来的弊端，统一行使所有国土空间的用途管制职责，在统一话语下实现空间治理体系的提升。由此，土地利用规划内涵由针对土地利用的时空布局安排演变为追求多规合一，进而构建统一的国土空间规划。这一新内涵围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程统一、成果要求融合，形成全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系。在这一新形势下，土地利用规划的土地利用安排与优化、土地用途分区管控等核心内容将转向国土空间综合治理与分区优化管控、自然资源开发利用与保护统筹、生产/生活/生态空间协调与整治修复于一体的新内涵。
第二节 国内外土地利用规划进展
一、国外土地利用规划进展
19世纪以来，伴随工业化和城市化的发展，发达国家相继编制城市规划、区域规划和空间规划，探索形成了与其国情相适应的不同类型的空间规划体系，其土地利用规划多数包含于相应层级的空间规划。依据规划的层级、类型、地域范围、纵向关系及横向关系，蔡玉梅等（2014）将发达国家空间规划体系划分为如下类型：美国和加拿大的三层三类地方自治体系；德国、瑞士和奥地利的四层三类的综合体系；英国和法国、澳大利亚和新西兰的两层两类的地方自治体系；荷兰和比利时的三层两类的平行体系；丹麦、挪威、瑞典和芬兰的两层三类的指导型体系；日本的三层四类的控制体系。这里以北美的美国，欧洲的德国、英国及荷兰，东亚的日本、韩国，中东的以色列为例进行说明。
（一）北美空间规划体系及进展——以美国为例
美国空间规划没有明显的以行政区划为基础的层级划分，而通常以区域规划、地段规划为主（瞿忠琼等，2018）。从其行政区域等级层次来看，规划的分类体系是相对模糊的，也没有逐级控制的原则。按照其行政区划，第一层级是国家层面，但美国在2000年前并没有全国性统一的国土空间规划；第二层级是州级层面，州级层面通常是土地政策规划，且由于各州可以单独立法，各州的情况也不尽相同；第三层级通常是郡级层面，通常一个郡由10～30个城市组成，郡级层面的规划一般为总体规划，主要是控制增长、划分边界，如在郡的层面划定环境保护区、乡村保护和居住区，以及工业区、办公区、商业区、城市居住区等；第四个层级是城市层面，美国大多数的规划是城市层面上的规划，城市层面的规划也包括确定城市发展边界，除此之外，市级规划最重要的是城乡土地使用设计规划，如确定农业区、工业区、各种商业区、开放空间，以及确定高、中、低密度居住区等，相对郡的分区，可能更细致一些。而美国的镇、村规划较为模糊，多数情况下统称为社区（ community），与之对应的通常是针对某一特定区域的小范围规划，可以是一个市镇的中心商务区规划、邻里规划，也可以是水资源流域规划、生境规划、耕作区规划等。
具体到规划编制方面，2000年之前，美国尚没有一个全国性国土空间战略规划。以州市层面
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