第一章 公共管理导论
本章主要知识点
1.公共管理、公共行政、公共政策、公共事务的概念
2.公共管理的性质
3.公共管理的主题范围与分析层次
4.公共管理的研究途径
5.公共管理的发展阶段
6.公共管理者的角色
第一节 公共管理及其相关概念
一、公共管理概念界定
自20世纪70年代以来，以“公共管理”为主题的论著层见叠出，但关于公共管理的定义，却莫衷一是，不能定于一案。研究者魏特克（Whitaker）将公共管理研究领域比作“变形虫”，以此表明公共管理的研究重点、范围皆在不断地变化与发展，难以形成统一而明确的定义。事实上，公共管理的含义是与时俱进的，其不同时期的定义反映了人们在各阶段对公共管理的理解，这有助于我们理解公共管理的性质和范围。
皮瑞（Perry）和克莱姆（Kraemer）认为，公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为事业的实践者，而非政客或政治家。卡尔森（Garson）和欧尔曼（Overman）认为，公共管理是对行政的一般方面的学科间整合的研究，它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。奥托（Otto）等认为，公共管理是公共行政或公共事务研究领域的一个分支，它综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，并通过预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理等。波兹曼（Bozeman）与史陶斯曼（Straussman）认为，公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和管理任务是具有共通性的。但公共管理涉及政治系统内的管理，一旦政治权威进入管理领域，管理的游戏规则就会改变。⑤胡德（Hood）认为，公共管理即“国家队的艺术”，可以简单地界定为，如何进行公共服务的设计与管理，以及政府部门的一些琐碎的工作。
张成福和党秀云认为，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，以强化政府的职能，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共福祉与公共利益。陈振明教授认为，公共管理既是研究公共管理活动或公共管理实践的一门学科，也是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织更有效地提供公共物品。王乐夫和陈干全教授把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动，即公共管理主体是为了解决公共问题、实现公共利益，从而运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。薛澜等认为，公共管理是政府制定公共政策，并与其他公共组织一起处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，具体包括三方面的内容：公共政策、政府管理和非政府管理。
上述对公共管理的概念界定都是想要明确活动的主体、对象（客体）、目的、方法途径及活动内容；所不同的是，强调的重点不太一样。相比较而言，国外学者的概念界定强调公共管理在活动内容和方法途径上的区别；我国学者的概念界定则强调活动的主体和目的，而在活动内容和方法途径上一般仅作笼统的限定。
在本书中，我们倾向于这样去界定公共管理：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的手段，以强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
二、公共管理相关概念
“公共行政”“公共政策”“公共事务”“公共管理”是公共部门管理特别是政府管理研究领域的几个常见术语。它们的词义模糊，目前学界对之难以作出准确的界定，往往被当作同义词来使用，笔者将对公共行政、公共政策和公共事务的内涵分别加以阐释。
（一）公共行政
罗森布卢姆（Rosenbloom）认为，公共行政就是政府行政机关运用政治、法律等手段对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能。宋世明教授认为，公共行政是国家以行政权力为载体对社会公共事务的管理，而公共管理则是指以政府行政机关为核心的国家机关和以公益性为导向的社会组织，为实现与增加公共利益，以协同治理的方式为社会提供有效的公共产品和服务的活动。
在公共管理与公共行政的关系上，公共管理脱胎于公共行政，是对公共行政的继承与发展，两者之间存在密切的关联。公共管理在发展初期，其仅作为一种新名称而存在；而随着其所担负的技术性效用的逐渐显现，公共管理开始逐渐为公共政策学派之外的公共行政学者所认可，他们认为其应隶属于公共行政的分支；而随着公共管理注重外部环境和战略目标的特征的日益凸显，它逐渐将各学科、各学派的学者吸引至自身的研究队伍之中，内涵得到丰富的公共管理已经逐步搭建起了专属的学科框架，并以公共行政继承者和超越者的身份更新了学科的研究范式。
（二）公共政策
中外学者分别从制度、权力、价值、规范（非制度）、利益等多个层面或角度探讨公共政策的内涵，对“公共政策”进行概念界定。伍德罗 威尔逊（Woodrow Wilson）认为，公共政策是由立法权者制定、行政人员执行的法律和法规。帕森斯（Parsons）认为，“公共秩序即事关公域的决策”。托马斯 戴伊（Thomas Dye）认为，凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。
陈庆云教授认为，不论从何种视角对公共政策进行界定，公共政策的基本特征均可以概括为阶级性（政策是政府政治行为的产物）、整体性（政策的内容、形式以及政策制定过程都是复杂的）、超前性（先进的政策目标决定了政策应是超前的）、层次性（政策主体、政策体系都具有不同的层次）、多样性（政府的公共管理职能日益得到拓展）、合法性（政策的合法性是法治化国家的重要政治要求）。赵莉晓认为，从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策都是公共政策，“根据公共政策的定义和内涵，公共政策还应具有‘时效性’（政策总是适用于一定历史时期内的问题）和‘路径依赖性’（各国和地区之间不同的经济制度、政治制度、文化观念等决定了政策的地域性和国情的依赖性）”。在公共管理与公共政策的关系上，虽然公共管理与公共政策开始逐渐分化为两个领域，但是一直以来二者的联系多于差别。公共管理关注公共组织及其运转，以及政治与行政之间的互动关系；公共政策涉及政策的设计、形成、执行与评估等环节，而其每个环节都同公共管理密不可分。
（三）公共事务
在西方，公共事务是与私人事务相对应的概念，是指一切有关社会成员公共利益的公共物品和公共服务的活动。在阶级社会中，公共事务是指统治阶级为了维护社会秩序、推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。王敏和王乐夫认为，公共事务就是伴随社会发展过程发生的关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务。公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。18按照公共事务的性质来划分，可以分为政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务三大方面。在公共管理与公共事务的关系上，王惠岩教授指出，公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务就没有公共管理。王乐夫教授也指出，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由此，对公共事务概念的探讨，无论对于公共管理实务来说还是对于公共管理学研究来说，都是一个绕不过去的基础性话题。
第二节 公共管理的性质、主题范围、分析层次及研究途径
一、公共管理的性质
诺玛 里库奇（Norma Ricucci）在一本专门讨论公共管理研究的哲学基础的著作中评论西蒙（Simon）与沃尔多（Waldo）的争论时，就指出他们两个人在本体论上存在根本性差异：西蒙将公共行政看作一门行政科学，需要根据经验、事实和效率标准对行政安排进行客观评价与选择，而沃尔多将公共行政看作政治理论，认为民主价值应该高于效率价值，行政决策根本不存在事实决策。正如沃尔多把公共行政理解为一种理论研究和一种管理公共事务的行为一样，公共管理也可以理解为一个理论派别和一种实践活动。无论对公共事务或公共问题如何界定，它们在本质上都是人的需求。就此而言，作为以处理公共事务或解决公共问题为宗旨的实践活动，公共管理实际上是一种满足人的需求的活动。公共管理的特征是其本质属性的反映。公共管理具有以下本质属性。
（一）公共性
公共性是公共管理的本质属性之一。在公共管理研究范式中，公共性指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。比如，在社会公共性领域内活动的主体不仅有纯粹的私人主体，还有公共主体；运作的权力（利）不仅有纯粹的私人权力（利），还有公共权力（利）；所作的决策不仅有纯粹的私人自治，还有公共决策；生产的物品不仅有纯粹的私人物品，还有公共物品；等等。公共管理的公共性主要体现在公共管理主体的公共性、价值观的公共性、管理手段的公共性、管理对象和目标的公共性上。
（二）综合性与现实性
在全球化的发展趋势下，公共管理所面对的公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性的特点。这又使得公共管理具有综合性、现实性的特征。公共管理主体包括政府等公共部门（public sector）、非营利部门（nonprofit sector）、第三部门（the third sector）和权威性机构（authoritative institution）等社会公共组织，而不是私人企业或私人机构。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理。主体概念的联系性与运动性表明“公共”理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法，都会导致对公共理念和公共管理思想体系的损害。此外，公共管理的理念包括社会导向（community-driven）、任务导向（mission-driven）、结果导向（results-oriented）、顾客导向（customer-driven）、市场导向（market-oriented）。这些“导向”强调的是社会公众的意志、需求和为社会公众提供公共服务的服务性；强调通过建立健全公共责任机制、监督机制来促使公共管理主体达成目标，满足社会公众的需求；强调改进管理方法和手段、充分利用现代信息与计算机技术来促使公共管理主体提高效率和管理能力、提高服务质量和社会公众的满意程度。在这一点上，公共管理比传统公共行政更具有现实性。
（三）多学科性
伍德罗 威尔逊认为，“关于国家的观念正是行政管理的灵魂”21。作为一门治国之学，公共管理必须以多学科性、视角转换以及怀特等所称的认识论的多样性作为学科发展和知识创新的策略。拉斯韦尔（Lasswell）在20世纪50年代初就明确将“多学科性”视为政策科学发展的一个方向，强调政策科学应当突破政治机构和结构的狭隘研究范围，吸收诸如社会学、经济学、法学以及政治学等领域的研究成果。多学科的复合视角有助于公共管理学者更加准确地了解真实公共管理的约束条件、运作机制及其方法论，不至于轻信任何一种理论而陷入理论的陷阱。公共管理学天生就是一门“复数学科”、“多学科社群”或者“综合性交叉学科”，这种学科特质反过来又决定了多学科性是公共管理学发展的强大动力。因此，不同知识的杂交、融合而促成差异化整合乃是对真实公共管理形成充分、可信认知和解释的一种基础知识路径。公共管理学科的复数特质也就决定了有必要将公共管理学在学科统一性、开放性以及多学科性基础上进行知识杂交和差异化整合，在知识融合处、学科边缘处激活想象力。公共管理在分析工具上使用了大量其他社会科学的研究理论，而在研究范围上则囊括了与公共部门相关的各种议题。因此，公共管理的研究特点就在于它的多学科性。
二、公共管理的主题范围
（一）研究对象
尽管公共管理研究对象的边界存在一定争议，但政府是公共管理研究的主要对象这一点是学术共同体的基本共识。
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